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Resolução do Conselho de Ministros n.º 45/2007, de 19 de Março

O Sistema de Segurança Interna, que vem vigorando em Portugal desde o fim da década de 80, é fruto de uma conjuntura internacional e interna ultrapassada. Foi concebido ainda no quadro da Guerra Fria e da acção das organizações terroristas de inspiração ideológica. Por outro lado, decorre de um quadro legal e institucional cujas componentes foram emergindo em circunstâncias muito diversas, gerando omissões, sobreposições e zonas de indefinição, em especial no tocante às responsabilidades das forças e serviços intervenientes.

Défices de coordenação comprovados vêm subsistindo, agravando a inadequação do Sistema.

No domínio da prevenção, falta um órgão coordenador, com capacidade interdisciplinar, de ligação e coordenação entre os vários níveis da Administração e entre esta e a sociedade civil.

No domínio da ordem pública, as competências do Gabinete Coordenador de Segurança são limitadas, o que afecta a sua capacidade para determinar soluções operacionais quando as várias forças e serviços têm de actuar em conjunto.

No domínio da investigação criminal, é manifesta a necessidade de um sistema de informação criminal moderno, essencial à prevenção e repressão da criminalidade, que promova a troca de informações criminais de forma transversal, partilhado por todos os órgãos de polícia criminal, em articulação com organizações internacionais e organismos e serviços estrangeiros homólogos.

No domínio da informação, urge assumir e praticar uma cultura de partilha de informações e a adopção de formas eficazes de articulação institucional entre os vários serviços envolvidos, o único meio de evitar a duplicação de recursos e a excessiva compartimentação da informação e garantindo a existência de um fluxo contínuo e profícuo de informações entre os serviços competentes.

No domínio da cooperação internacional, importa superar as disfunções nas estruturas e procedimentos em matéria de segurança, adequando-os a uma era de globalização e de activa participação de Portugal na construção do espaço europeu de liberdade, segurança e justiça e em múltiplas iniciativas tendentes a garantir a segurança mundial.

Com vista a preparar os instrumentos necessários à reforma do Sistema de Segurança Interna, foi desencadeado pelo Governo um processo de estudo tendente a identificar com rigor os problemas e disfunções do modelo de organização ainda vigente e caracterizar um novo paradigma de segurança.

Nesse processo, foram ouvidos anteriores responsáveis governamentais, bem como os titulares, ao longo do tempo, dos cargos mais elevados nas instituições do Sistema de Segurança Interna português, e ainda peritos nacionais e estrangeiros, representantes de instituições de cuja parceria depende a coerência e eficácia do sistema e os sindicatos e associações sócio-profissionais do sector.

A mudança necessária exige mais do que o aditamento avulso de novas funcionalidades ao quadro vigente.

Importa promover a aprovação de uma nova lei de segurança interna que consagre um conceito estratégico de segurança interna inovador e adequado ao ciclo histórico.

Quanto à organização e funcionamento das forças e serviços de segurança, há que adoptar medidas de reforma, declinando, todavia, alterações radicais no sistema.

Há, com efeito, vantagens reconhecidas em manter uma força de segurança de natureza militar, uma força de segurança de natureza civil, uma polícia judiciária centrada na criminalidade complexa, organizada e transnacional e, face à relevância crescente do fenómeno migratório, um serviço especializado de imigração e fronteiras.

Tais vantagens sobrelevam os eventuais e potenciais méritos de soluções alternativas, insuficientemente demonstrados no debate nacional e nas experiências internacionais estudadas.

Por fim, a reestruturação interna das forças de segurança e a criação de unidades de serviços partilhados nos ministérios da tutela permite atingir suficientemente e de forma mais rápida e mais segura os imprescindíveis objectivos de racionalização.

A pedra angular desta reforma centra-se, ao invés, na criação de um sistema integrado de segurança interna (SISI), liderado por um secretário-geral (SG-SISI), com estatuto equiparado a secretário de Estado e directamente dependente do Primeiro-Ministro.

A criação do SISI e do respectivo SG-SISI dotado de meios efectivos de articulação – e até de direcção, comando e controlo em situações devidamente tipificadas – desvaloriza a relevância de soluções de fusão, extinção e reagregação de estruturas. Tais opções teriam sempre custos e exigiriam regimes complexos de transição, sem apresentarem garantias bastantes de obtenção efectiva de resultados positivos.

Envolvendo esta reforma um conjunto diversificado de alterações legislativas, abrangendo designadamente a Lei de Segurança Interna, a Lei de Organização da Investigação Criminal, bem como as leis de organização e funcionamento das forças e serviços de segurança, assume especial importância assegurar a coerência global da reforma pretendida, pelo que o Governo deliberou fixar as orientações que devem presidir à elaboração da futura legislação.

Assim:

Nos termos das alíneas d) e g) do artigo 199.º da Constituição, o Conselho de Ministros resolve:

1 – Promover a aprovação de uma nova lei de segurança interna, assente num conceito estratégico que:

a) Corresponda ao quadro das ameaças e riscos típicos do actual ciclo histórico;
b) Actue a partir de um conceito alargado de segurança executado através de um sistema integrado liderado por um secretário-geral (SG-SISI), apoiado por um conjunto diversificado de recursos partilháveis;
c) Contemple a prevenção de catástrofes naturais, a protecção do ambiente e a preservação da saúde pública;
d) Reconheça as interacções necessárias entre os diversos sistemas relevantes para a segurança individual e colectiva;
e) Estimule e assegure a participação das entidades competentes na resolução de problemas ou incidentes de segurança, consoante a sua natureza e âmbito;
f) Impulsione parcerias com vocação fortemente preventiva para enfrentar riscos que impendem sobre a sociedade portuguesa, tanto resultantes da criminalidade em geral, como naturais, tecnológicos ou outros.

2 – Aprovar as seguintes opções fundamentais do novo sistema integrado de segurança interna (SISI):

a) O SISI, filiado no princípio basilar segundo o qual a liberdade é indissociável da segurança dos cidadãos, terá uma arquitectura, descrita no anexo I à presente resolução e que dela faz parte integrante, adequada à prevenção, contenção e resposta ao espectro actual de ameaças e riscos, assente num conceito interdisciplinar de segurança interna, que abrange a participação das Regiões Autónomas, das autarquias locais e da sociedade com vista a alcançar a coesão nacional para segurança da República Portuguesa;

b) O SISI articula-se segundo um modelo de geometria variável, descrito no anexo II à presente resolução e que dela faz parte integrante, que permite, em cada circunstância:

i) Optimizar e projectar, de forma planeada, as capacidades operacionais dos vários sistemas, entidades, órgãos e serviços cuja actividade seja relevante para garantir a ordem, a segurança e a tranquilidade públicas;
ii) Proteger pessoas e bens;
iii) Prevenir e reprimir a criminalidade;
iv) Contribuir para assegurar o respeito pela legalidade democrática, o normal funcionamento das instituições democráticas e o regular exercício dos direitos e liberdades fundamentais dos cidadãos;
v) Assegurar a protecção e o socorro adequados perante crises e cataclismos naturais;

c) O SISI assegura, através do SG-SISI:

i) A coordenação entre as forças e os serviços de segurança na realização de projectos de segurança com natureza transversal, reforçando a colaboração entre todos os organismos e garantindo acesso destes às informações necessárias;
ii) A ligação entre polícias e serviços de informações, para fazer frente às novas ameaças e riscos criminais contra o Estado de direito democrático, designadamente a criminalidade organizada e o terrorismo e o cumprimento do princípio da disponibilidade no intercâmbio de informações com as estruturas de segurança dos Estados membros da União Europeia;
iii) A articulação das forças e dos serviços de segurança com o sistema prisional, de forma a tornar mais eficaz a prevenção e a repressão da criminalidade;
iv) A articulação entre as forças e serviços de segurança (FSS), o Sistema de Protecção e Socorro e o Sistema de Defesa Nacional na resposta a ameaças à segurança, de acordo com o modelo de geometria variável;
v) O desenvolvimento em Portugal dos planos de acção e estratégias comuns do espaço europeu de liberdade, segurança e justiça que impliquem actuação articulada das forças e serviços de segurança.

3 – Aprovar, ainda, as seguintes orientações e medidas:

3.1 – Quanto à coordenação do sistema:

a) Criar o SISI, em substituição do actual Gabinete Coordenador de Segurança, no respeito pelas opções fundamentais enunciadas no número anterior;
b) Criar, na dependência directa do Primeiro-Ministro, o cargo de SG-SISI, com estatuto equiparado a secretário de Estado;
c) Encarregar o SG-SISI de dirigir um gabinete, dotado de adjuntos de direcção provenientes das forças e serviços de segurança e com responsabilidades e papel correspondentes ao novo quadro;
d) Atribuir ao SG-SISI competências para assegurar:
i) A coordenação da acção das forças e serviços de segurança, garantindo o cumprimento dos planos de coordenação e cooperação das forças e serviços de segurança aprovados pelo Governo;
ii) A direcção, comando e controlo das forças e serviços de segurança, em situações especiais, tipificadas na lei ou excepcionalmente determinadas pelo Primeiro-Ministro, quer face a situações programadas, designadamente eventos de dimensão internacional, quer inopinadas, tais como ataques terroristas de larga escala ou catástrofes naturais de grande dimensão que requeiram a intervenção conjugada de diferentes forças e serviços;
iii) A articulação com o Sistema de Defesa Nacional e o Sistema de Protecção e Socorro, os quais terão oficiais de ligação permanente junto do SISI, designados pelos ministérios competentes;
iv) Estabelecer com o secretário-geral do Sistema de Informações da República Portuguesa os adequados mecanismos de cooperação institucional, de modo a, nos termos legais, beneficiarem as respectivas missões com a necessária gestão da partilha de informações;
e) Atribuir ainda ao SG-SISI a responsabilidade executiva de:
i) Facultar às forças e aos serviços de segurança um conjunto de serviços comuns, designadamente a gestão operacional do Sistema Integrado de Redes de Emergência e Segurança de Portugal e da Central de Emergências 112;
ii) Garantir a interoperabilidade entre os sistemas de informação das entidades que fazem parte do SISI, bem como o acesso por todas, de acordo com as suas necessidades e competências, quer a esses sistemas quer aos mecanismos de cooperação policial internacional, sediados nos diferentes pontos de contacto nacionais;
iii) Coordenar a implementação de sistemas de informação georreferenciada sobre o dispositivo e meios das FSS e de protecção e socorro, bem como sobre a criminalidade e delinquência;
iv) Proceder ao tratamento, consolidação, análise e divulgação integrada das estatísticas da criminalidade participada, participar na realização de inquéritos de vitimação e sentimento de insegurança e elaborar o relatório anual de segurança interna;
f) Criar um conselho superior de investigação criminal, presidido pelo Primeiro-Ministro, do qual façam parte os Ministros da Justiça e da Administração Interna, o Procurador-Geral da República e os responsáveis máximos de todos os órgãos de polícia criminal.

3.2 – Quanto ao sistema de FSS:

a) Introduzir ajustamentos da Lei da Organização da Investigação Criminal, extraindo conclusões da experiência da sua aplicação, por forma a eliminar disfunções e adequá-la à reforma do Código Penal;
b) Eliminar situações de sobreposição ou duplicação de meios da Guarda Nacional Republicana e da Polícia de Segurança Pública no tocante ao exercício de certas missões, designadamente no respectivo dispositivo territorial;
c) Descentralizar para as Polícias Municipais de Lisboa e do Porto as competências da Polícia de Segurança Pública em matéria de fiscalização de trânsito nas referidas cidades, devolvendo aos municípios plenos poderes de regulação do trânsito e estacionamento, sem prejuízo das competências gerais da PSP na prevenção e repressão de ilícitos e na garantia da segurança pública;
d) Mandatar o Ministro da Defesa Nacional para, no quadro da reestruturação da estrutura superior da defesa nacional e das Forças Armadas, propor uma nova articulação entre o Sistema de Autoridade Marítima e o SISI.

Presidência do Conselho de Ministros, 1 de Março de 2007. – O Primeiro-Ministro, José Sócrates Carvalho Pinto de Sousa.


ANEXO I
Sistema Integrado de Segurança Interna
ilustração: retrato SISI

1 – O SISI tem um núcleo central, coordenado por um secretário-geral, composto pelas instituições que representam o essencial da actividade de segurança em situações de normalidade da vida democrática do País, assegurando a prevenção, a ordem pública e a investigação criminal: a Guarda Nacional Republicana, a Polícia de Segurança Pública, a Polícia Judiciária e o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras.2 – O SG-SISI exerce graus de autoridade variáveis:

2.1 – Coordenação – autoridade para coordenar missões ou tarefas específicas de forças ou organizações de diversas origens, com vista a obter convergência de esforços. Confere autoridade para solicitar pareceres e conseguir consensos, mas não para determinar decisões.
2.2 – Controlo operacional – autoridade para dirigir forças ou organizações no desempenho de missões ou tarefas específicas, pormenorizando a sua execução. As missões em causa são limitadas pela sua natureza, tempo e ou espaço.
2.3 – Comando operacional – autoridade para planear e atribuir missões ou tarefas no âmbito do estatuto da força ou organização e controlar a execução. Competência para articular forças para uma missão.
2.4 – Comando/direcção – autoridade genérica e global no âmbito do estatuto da força ou organização, envolvendo aspectos operacionais e administrativo-logísticos.

3 – O SISI visa garantir a segurança em níveis horizontalmente diferenciados, mas verticalmente articulados – o local, o nacional e o internacional.

ilustração: níveis de segurança

ANEXO II
A geometria variável do SISI

ilustração: geometria variável

1 – O SISI deve interagir com outros sistemas ou subsistemas nacionais, no quadro decorrente da Constituição da República Portuguesa vigente e segundo modalidades legalmente fixadas:
a) O sistema de informações;
b) A segurança aeronáutica;
c) A segurança marítima;
d) A emergência médica;
e) O sistema penal;
f) A autoridade de segurança alimentar e económica;
g) A segurança rodoviária e transportes;
h) A segurança ambiental;
i) A defesa nacional.

2 – Ao SISI cabe ainda:
a) Interligar o sistema policial com o fiscal e aduaneiro, bem como com o judiciário;
b) Fazer interagir a área de acção própria das FSS com a desenvolvida pelas estruturas de protecção civil e bombeiros;
c) Articular as instituições nacionais com as de âmbito local, como as polícias municipais e conselhos municipais de segurança;
d) Estabelecer ligação com estruturas privadas, como as empresas de segurança privada.

3 – Em relação aos sistemas que cooperam com o SISI, em grau e com estatuto diverso, o SG-SISI deve assegurar a cooperação no que respeita às acções ou situações em que esteja em causa um problema fundamentalmente de segurança interna.

4 – Para tal efeito, o SG-SISI estabelece os necessários interfaces, expeditos e simplificados, numa lógica de geometria variável, com outros intervenientes nacionais exteriores ao núcleo central do sistema, em função da natureza e âmbito dos problemas, incidentes ou crises a resolver.

5 – O quadro legal fixa os interfaces do SISI com cada um desses outros sistemas. A execução desse quadro pode assumir diferentes formas, designadamente protocolos acordados ponto a ponto, reuniões periódicas de coordenação, que poderão vir a ser institucionalizadas, ou reuniões parcelares dentro da filosofia de geometria variável.

6 – Em síntese, o SG-SISI exerce as funções seguintes:
6.1 – Direcção/comando/gestão/controlo:
a) Controlo/comando operacional da actuação conjunta das FSS – ou seja, com autoridade para atribuir missões ou tarefas e para articular os recursos disponíveis;
b) Gestão integrada e partilha de informações no âmbito da segurança interna, garantia da interoperabilidade de sistemas de informação de entidades integrantes do SISI e gestão executiva de serviços estratégicos partilhados (v. SIRESP, 112);
c) Ponto nacional de contacto permanente, para situações de alerta e resposta rápidos, no âmbito dos mecanismos da União Europeia.
6.2 – Coordenação (em sentido próximo ao de autoridade para coordenação mas sem imposição de decisões):
a) Coordenação da cooperação policial internacional;
b) Termos e condições da cooperação das FSS com as Forças Armadas, bem como a sua actuação conjunta, no âmbito do Conceito Estratégico de Defesa Nacional;
c) Estrutura nacional para a prevenção da criminalidade;
d) Interfaces do SISI com o SIRP e com os demais intervenientes no sistema;
e) Acções conjuntas de formação, aperfeiçoamento e treino das FSS.
6.3 – Estudo, proposição, monitorização e avaliação:
a) Políticas públicas de segurança (interna);
b) Esquemas de cooperação das FSS;
c) Aperfeiçoamento do dispositivo das FSS;
d) Condições de emprego, normas de actuação e procedimentos das FSS a adoptar em situações de grave ameaça à segurança interna;
e) Formas de coordenação e cooperação internacional das FSS;
f) Estratégias e planos de acção nacionais na área da prevenção da criminalidade.

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